El imaginario popular opina que "el mundo fue y será una porquería en el quinientos diez y en el dos mil también". Es cierto que siempre ha habido toda clase de chorros y estafados, valores y doblez. Sin embargo, existe una especificidad de la corrupción en cada momento histórico y la única manera de combatirla es conociendo cómo se manifiesta en nuestro tiempo.
 
Del mismo modo que en cada etapa de la vida de las sociedades humanas hay una forma particular de hacer música o literatura, construir templos o leyes, un modo de relacionarse los padres con los hijos y los amantes entre sí, también hay una modalidad de corrupción política, que es característica de esa sociedad.
 
Sobre la universalidad de la corrupción política es innecesario extenderse demasiado. Basta con releer la encantadora crónica del Imperio Romano de Suetonio (Suetonio, Cayo: "Los Doce Césares", Barcelona, 1988), para ver que el Senado de Roma estaba tan desprestigiado como el nuestro y por motivos semejantes. O volver a ver la obra del Inca Garcilaso (Garcilaso de la Vega, Inca: "Comentarios Reales", Colección Austral, Espasa-Calpe, 1956), donde describe actos de corrupción perpetrados por funcionarios del Imperio Incaico.
 
A veces, nos encontramos con hechos que nos resuenan como conocidos porque remiten a la maldad humana en términos generales. Como el hombre de confianza de Jesús Nazareno que lo entregó a los centuriones por treinta dineros. O los generales parisinos que perdieron la Guerra Franco-Prusiana de 1870 por haberle vendido a su propio ejército armas en mal estado.
 
Sin embargo, en cada momento histórico, la corrupción asume formas que tienen que ver con los contextos sociales de la época. No siempre las personas son capaces de verla, ya que puede estar disimulada por otros procesos.
 
En la Argentina actual, despiertan una enorme indignación hechos tales como las jubilaciones de privilegio, los "ñoquis" en la Administración Pública o los altos sueldos de determinados funcionarios. A pesar de lo repudiables que son estos hechos, representan monedas al lado de la principal fuente de corrupción, que es la relación con las empresas privatizadas.
 
Aquí es necesario aclarar que en este momento no estamos abriendo opinión acerca de temas con una fuerte carga ideológica, como lo es si los servicios públicos deben estar en manos del Estado o ser concesionados. Hay una cuestión más profunda, y es que en la Argentina no sólo se privatizaron las empresas, sino que también se privatizaron las decisiones políticas. Además de entregar activos físicos, se entregó también el poder de decisión sobre determinadas variables que permiten controlar un país.
 
Esto es un hecho novedoso, característico de la Argentina de este momento. No lo hicieron famosos corruptos como el emperador Calígula o el virrey Sobremonte, quienes nunca entregaron el poder del Estado.
 
Hoy tenenmos, por el contrario, un Estado capturado por sectores económicos que hicieron leyes a su medida, lo que permitió y facilitó el gigantesco saqueo sufrido por nuestro país. Hechos inadmisibles desde el punto de vista ético pasaron a ser legales ya que fueron definidos por los captores del Estado.
 
En esta entrega ustedes reciben un estudio sobre las enormes implicancias de estos hechos sobre nuestra vida cotidiana. Se trata de un trabajo de Alicia Susana Calvo sobre "El Estado Capturado", que acaba de ser publicado por la Revista Encrucijadas de la Universidad de Buenos Aires. Este trabajo define, a mi entender, los principales nudos de corrupción en la Argentina de hoy, que son mucho más profundos que unos cuantos sobornos y que tienen que ver con un modelo económico que tiene características diferentes de lo que se dijo a la gente cuando se iniciaron las privatizaciones.
Anónimo del Siglo XII: "El beso de Judas"
 

EL ESTADO CAPTURADO 

Por Alicia Susana Calvo

En una economía capturada, los funcionarios públicos y los políticos venden o conceden, en beneficio propio, bienes públicos y diversas ventajas discrecionales generadoras de renta a empresas individuales. Para competir contra firmas influ­yentes, establecidas desde antiguo y con fuertes lazos con el Estado, los nuevos aspirantes a ingresar al mercado tratan de capturar al Esta­do como opción estratégica, no co­mo un sustituto de la innovación si­no para compensar la debilidad de los marcos legales y regulatorios. Las firmas "captoras" compran di­rectamente del Estado tales benefi­cios privados, y mejoran su desem­peño sólo en una economía cada, ya que en una economía donde hubiera real competencia no podrían subsistir.

No todo lo que está permitido es honesto

Séneca

(Calvo, Alicia Susana: “El Estado capturado”, Buenos Aires, Revista Encrucijadas No 19, Universidad de Buenos Aires, mayo de 2002.)

 

El Dr. Carlos Menem asumió la primera magistra­tura de la Argentina el 8 de julio de 1989, luego de elecciones anticipadas a causa de la grave situación económica que atravesaba el país. Menos de dos meses después, el 1° de septiembre de 1989, se lanzó la Reforma del Estado, primero por decreto y luego por ley del Congreso. El arquitecto de la reforma fue el ministro de Obras Públicas, el abogado Roberto Dromi, secundado por el secretario de la cartera, también abogado, Rodolfo Barra  [1]. Este recentra­miento del Estado exclusivamente en las funciones “que la sociedad no puede o no debe cumplir" [2] impulsó la transferencia de las principales empresas del Estado al sector privado, sea por venta o por con-cesión. El primer corolario fue la privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, ENTel, y de Aerolíneas Argentinas, vendidas en julio y no­viembre de 1990, respectivamente. Luego se vendie­ron YPF y Somisa, y fueron dadas en concesión a fir­mas privadas Ferrocarriles Argentinos, Subterráneos de Buenos Aires, los servicios de electricidad, gas, agua y cloacas, muchas de las rutas nacionales, los ae­ropuertos y el Correo, entre otros [3].

Los fundamentos explícitos de las medidas fueron varios: reducir el déficit fiscal, estabilizar la economía, generar un mercado de capitales, reducir el nivel de endeudamiento externo y prestar mejores ser­vicios. El objetivo implícito fue apaciguar a los acree­dores externos, al FMT y al Banco Mundial que, a principios de la década de los '90, exigían el achica­miento de los Estados endeudados o en crisis econó­mica: las privatizaciones parecían ofrecer el mejor ca­mino para acabar con el despilfarro, la corrupción, el nepotismo, los sobreprecios y los subsidios. Cierta­mente la calidad de los servicios de utilidad pública brindados por el Estado era permanentemente cues­tionada, pero hasta ese momento, los tímidos esfuer­zos de gobiernos anteriores se habían visto frustrados por la tenaz oposición de los sindicatos y la resistencia social. No obstante, la gravedad de la situación econó­mica del momento hizo que la ciudadanía aceptara, ahora sin reticencias, la transferencia al sector privado.

Resulta de interés analizar las palabras de uno de los privatizadores, para mejor evaluar los re­sultados. Dice Barra [4]:

“A partir de la crisis del '29/'30 y en espe­cial luego de la última posguerra, el Estado necesitó avanzar sobre el ámbito de competencia social e in­tervenir activamente en las relaciones económicas pa­ra impulsar el proceso de creación de riqueza y mejo­rar sus mecanismos de distribución (...) mediante la regulación (y) con la generalización de la propiedad estatal de los medios de producción de bienes y servi­cios, 'publificando' la plusvalía (...) y también las pér­didas. Estos mecanismos limitan la competencia, ex­cluida necesariamente de los sectores regulados y dis­torsionada cuando en el mercado irrumpe la empresa pública (...) Seguramente fueron necesarios, pero de­bieron ser provisionales, aunque se convirtieron en definitivos e incrementales. Llegamos a 1989 con la práctica desaparición del mercado. Todo estaba regu­lado; el Estado era el principal empresario nacional y el Tesoro financiaba las pérdidas de sus empresas, que estaban más destinadas a regular los sectores económicos básicos y a garantizar puestos de trabajo que a generar riqueza y distribuirla según la voluntad de los actores sociales. El sistema colapsó. Destruyó la economía, hizo desaparecer la moneda, extinguió el contrato social. En este marco, las estrategias de pri­vatización y de desregulación fueron diseñadas como fundamentos de la reconstrucción social. Se privatizó y se desreguló para recomponer un modelo de relación Estado - Sociedad, alejado del burocratismo sofocan­te, de las prebendas sectoriales, de la falta de competi­tividad (...) [fue] Una vuel­­ta al sistema capitalista, la revitalización del merca­do".

Más de diez años después, analicemos los re­sultados. No se aprecia la desaparición de las pre­bendas sectoriales" a las que aludía Barra, ni la vuelta al sistema capitalis­ta" o la revitalización del mercado". La tan meneada competitividad sigue fal­tando, porque en lugar de monopolios estatales exis­ten, en el mejor de los ca­sos, duopolios carteliza­dos. Si bien la calidad au­mento notablemente en al­gunos servicios (como los teléfonos, el gas o la elec­tricidad), se observa que subieron fuertemente las tarifas y disminuyó el per­sonal permanente de las empresas [5]; en muchos ca­sos el canon no se abona o se paga con retraso; los contratos primitivos fueron renegociados con marca­dos beneficios para los prestadores; prácticamente no existen las inversiones "discrecionales" o de riesgo (limitándose las prestadoras a las inversiones míni­mas previstas en los pliegos y, a veces, ni esas) y1 en casi todos los casos, hay una tasa de beneficio consi­derada extraordinaria.

A diferencia de conocidos casos de enor­me rentabilidad (exportación de oro, lavado dc dine­ro, robo y contrabando de automotores), donde se cometen delitos tipificados por las leyes (evasión fis­cal, hurto, contrabando, falsificación de instrumento público1 incumplimiento de los deberes de funciona­rio público, etc.), en las privatizaciones no se encuen­tran transgresiones normativas ni delitos.

La cita latina "non omne, quod licet, ho­nestum est" nos recuerda que a veces la ley permite lo que la honestidad rechaza. De esto estamos hablando: en las privatizaciones las acciones no son contrarias a derecho pero insultan a la honradez.

 

De la "corrupción" a la "captura del Estado"

 

Belligni postula que "la corrupción es una forma particular de delito y corrupto es quien se des­vía de sus deberes formales, jurídicamente definidos, vinculados a su cargo o viola las reglas establecidas para el ejercicio de la autoridad pública". Si aplicára­mos sólo ese criterio a las privatizaciones, no obser­varíamos mayores transgresiones. Pero a la legalidad (prueba insuficiente) se le podría añadir el criterio de moralidad ("la transgresión afecta a las normas éticas que regulan la profesión política o burocrática, des­1viándose así de lo que la opinión pública o el grupo de pertenencia considera justo y lícito" [6]), y para es­tablecer lo que para la sociedad es licito o justo se puede agregar un criterio de eficacia1 entendido como valoración de la infracción del interés público [7].

Otros afirman que la corrupción, defini­da como "intercambio de favores", tiene cuatro ele­mentos constitutivos: violación de normas o reglas sancionadas legalmente (ilegalidad); intercambio clandestino entre escenarios políticos y mercado económico (secreto); uso de recursos públicos para objetos no previstos por la ley (apropiación de recursos públicos) y modificación de hecho de las rela­ciones de poder en los procesos decisionales (com­pra de voluntades) [8].

Pizzorno [9] propone que, además, se eva­lúe el "costo moral", más o menos alto según el am­biente cultural de origen de los afectados. Lo tolerable en un contexto se considera corrupto en otro. Este au­tor refiere a un sistema de valores, obviamente inserto en una cultura y1 por ende, en una cultura política.

Cruzando las variables "poder e interés económico", la corrupción puede entenderse como una "forma oculta de participación en el proceso de­cisional, que modifica la estructura de oportunidades políticas (o sea) una transacción en la cual se ínter-cambia dinero por influencia en las decisiones de po­der" [10]. Caciagli destaca que lo que distingue a la corrupción del clientelismo y del crimen organizado es que en la primera, ambos actores, corruptor y co­rrupto, tienen conciencia de estar cometiendo una mala acción [11].

Los actores del proceso pueden ser políti­cos, funcionarios, "denunciantes", magistrados, em­presarios, profesionales, sindicalistas y periodistas. Entre las estructuras pasibles de corrupción se seña­lan las asambleas legislativas, los concedentes de obras públicas, los concursos para obtener empleos públicos, los financiamientos públicos, las autoriza­ciones y controles y el mercado de dinero [12]. Sape­lli afirma que el elemento fundamental de la corrupción son las empresas que manipulan el mercado, lle­vándolo a formas de monopolio y de oligopolio. Pa­ra él, en las sociedades contemporáneas la economía y la política se sostienen recíprocamente y producen un "neopatrimonialismo", forma actual del poder in­visible, que implica inevitablemente corrupción [13].

Se consideran ocasiones de corrupción el aumento de la intervención pública en la economía, el crecimiento de la normativa regulatoria, la compe­tencia partidista, la disminución de la autonomía de la burocracia y de la magistratura, la falta de con­fianza en el Estado y, desde el lado de la oferta, las presiones de los empresarios 141. Lo observado en las privatizaciones argentinas nos hace pensar no só­lo en grupos de presión sino en una verdadera "cap­tura del Estado" por parte de sus antiguos provee­dores, que realizan operaciones contrarias al interés público y moralmente reprochables (tanto más cuanto se profundiza la crisis económica del país) pero legalmente impecables.

La hipótesis que presentamos es que, en estos casos, la captura del Estado es un acto de poder que logra instituirse en leyes.

Nos basamos en la noción de "Estado capturado" [15] , que apunta a la forma en que las firmas influyen sobre el Estado, en especial los funcionarios pú­blicos y los políticos, para obtener venta­jas en las economías en transición: algu­nas empresas (firmas "captoras) logran diseñar o alterar a su gusto las reglas de juego en beneficio propio, con alto costo social. En una economía capturada los funcionarios públicos y los políticos venden o conceden, en beneficio propio, bienes públicos y diversas ventajas dis­crecionales generadoras de renta a em­presas individuales. Para competir contra firmas influyentes, establecidas desde an­tiguo y con fuertes lazos con el Estado, los nuevos aspirantes a ingresar al merca­do tratan de capturar al Estado como op­ción estratégica, no como un sustituto de la innovación sino para compensar la de­bilidad de los marcos legales y regulatorios. Las firmas "captoras" compran di­rectamente del Estado tales beneficios privados, y mejoran su desempeño, pero sólo en una economía capturada, ya que en una economía donde hubiera real competencia no podrían subsistir.

A diferencia de lo postulado por los autores mencionados, observa­mos que en las privatizaciones argentinas las empresas vencedoras en las licitacio­nes para la venta o concesión de servicios de utilidad pública no son recién llega­das" al mercado, a la actividad o al país, sino que en general se trata de firmas in­fluyentes, antiguas y con larga actuación como proveedores del Estado. El meca­nismo empleado, no obstante, se asemeja al que describen Helíman et al., ya que en las comisiones encargadas de redactar los pliegos de bases y condiciones había funcionarios que luego se convirtieron en miembros de las organizaciones gana­doras de la licitación para la prestación de los servicios. Los contratos ya in­cluían cambios respecto de lo estipulado en los pliegos y luego, mediante renego­ciaciones y addenda, se fueron mutando las condiciones de operación, se alarga­ron los plazos de concesión o de dura­ción del monopolio, se postergaron o se cancelaron los pagos de cánones, la realización de a   obras de infraestructura y las inversiones de riesgo o "discrecionales". Se cumplieron (y hasta excedieron) todos los incrementos tarifarios previstos, por superación de los parámetros de calidad o por mayores costos, pero prácticamente no se abonaron las multas por incumplimientos, ni se disminuyeron las tarifas cuando se redujeron los costos: por ejemplo, la im­portante reforma laboral posterior a las privatizaciones, que disminuyó salarios y exceptuó de aportes patronales, permitió una fuerte baja de costos labo­rales que no se vio reflejada en las tarifas. Como con­secuencia, no resulta sorprendente que los beneficios obtenidos por la mayoría de las prestadoras sean cuantiosos [16]. En los raros casos en que se declaran quebrantos, se sospechan maniobras de evasión fiscal o lavado de dinero.

Consideramos que la captura del Estado ha llegado a un punto tal que el elevadísimo costo so­cial no tendrá correlato con una condigna sanción le­gal, ya que esta extracción de beneficios extraordina­rios no configura (aún) delito tipificado por los códi­gos Penal, Civil o Comercial. En los ejemplos argen­tinos analizados, a diferencia de lo destacado por Helíman et al., no se trata de una opción estratégica adoptada por empresas que de otro modo no podrían competir o, incluso, ingresar en el mercado, sino de una decisión tomada por antiguos proveedores del Estado (nombres que se repiten en los variados servi­cios) para evitar la competencia y las inversiones de  riesgo y asegurarse no sólo la estabilidad jurídica y los derechos de propiedad sino la continuidad, por otros medios y en el nuevo escenario, de los desem­bolsos que el Estado había venido haciendo [17].

La captura del Estado no es un acto súbi­to sino un devenir: la firma "captora" primero aprende el negocio y luego se lo apropia. Con los co­nocimientos reunidos como proveedor del Estado, la información privilegiada aportada por los amigos y la colaboración directa de miembros de la empresa a privatizar (que incluso habrían ayudado a redactar los pliegos de licitación) se confecciona la oferta. Una vez instalada (concesión o compra), la firma pri­vada incorpora a los ex funcionarios mencionados mas arriba, para operar el servicio y para obtener be­neficios adicionales mediante las lagunas existentes en pliegos y contratos (dejadas expresamente duran­te su redacción, para luego explotarlas en beneficio del operador).

Parecería, entonces, que los poderosos ex proveedores del gobierno, ante el retiro del Estado a sus funciones mínimas, encontraron "una nueva ola para surfear" en aquellas actividades en las que antes habían participado y que ahora administran comple­tamente. Esta situación fue tolerada por la sociedad, por la mejora inicial de las prestaciones y el contexto económico favorable, pero actualmente el nivel de satisfacción, sobre todo en la comparación costo-be­neficio, ha bajado fuertemente.

 

Situaciones que se repiten

 

Luego del análisis de los diversos proce­sos licitatorios hemos detectado la existencia de si­tuaciones que se repiten [18]. Entre otras, podemos mencionar las siguientes.

       ·Los pliegos fueron redactados por fun­cionarios expertos, muchos de los cuales fueron con­tratados por los vencedores de las licitaciones. Esto in­dica una cadena de complicidades, por un lado, y una laguna en los requisitos para prestar servicios en la prestadora: a la inversa de las condiciones para inte­grar un ente regulador; no se impide que los miembros de la firma hayan pertenecido a la empresa estatal.

  ·A las licitaciones debían presentarse consorcios integrados por un operador (del servicio de que se tratare) experimentado y de renombre in­ternacional, una Compañía argentina y un banco. El monto a pagar consistía en una parte en efectivo y otra en títulos de la deuda externa. En todos los con­sorcios vencedores en las licitaciones, la compañía ar­gentina es un antiguo proveedor del Estado y el ban­co, un fuerte acreedor externo.

             ·Las adjudicaciones estuvieron teñidas de sospecha en muchos casos. En Aerolíneas, recor­demos, hubo un solo oferente que, aparte, no realizo desembolso alguno. En otros ejemplos el monto efectivamente pagado era sólo un pequeño porcenta­je de lo declarado, dado el escaso valor de los títulos de la deuda en las Bolsas extranjeras [19].

  ·Entre la proclamación del ganador y la toma de posesión transcurrieron plazos variados en los que los grupos privados presionaron al gobierno para que pagara retiros voluntarios y despidos del personal. El ejemplo más conspicuo es el de Subte­rráneos, donde se demoró un año entero.

  ·Se renegociaron los contratos reiteradas veces, siempre en beneficio de los prestadores.

 ·El Estado sigue pagando subsidios. Los Ferrocarriles siguen costando "un millón de dólares diarios" [20]. Mediante diferentes formas de renego­ciación las empresas evitan pagar o disminuyen los montos correspondientes al canon.

·Las obras nuevas se realizan con subsi­dios del Estado o con porcentajes de las tarifas. Cuan­do la red anterior estaba en mal estado al comienzo de la privatización, como en la mayoría de las rutas, la primera inversión es la cabina de peaje (o la instalación de medidores en la electricidad o el gas); luego se comienzan las mejoras. Las inversiones "discreciona­les" brillan por su ausencia, excepto en telefonía.

·Si bien se aseguró que, bajo la gestión privada, las tarifas no aumentarían, éstas se elevaron: por inflación de los EE.UU., mayores costos, suba de los precios internacionales, mejora de la calidad, añadido de un recargo para extender el servicio (agua, subterráneos) o para transferirlo a la provincia de Santa Cruz (luz). Se asegura que, incluso con gestión estatal, con estos valores se hubieran podido ha­cer las mejoras en casi todos los servicios.

·El personal de planta (reducido fuerte­mente antes de la entrega) se precarizó, trocando per­sonal estable por subcontratistas que prestan servi­cios" no esenciales" y pagan salarios viles.

·Las disminu­ciones en los costos no han repercutido en rebajas de las tarifas.

·El Estado ha fallado en las tres misiones fundamentales que debía cumplir a través de la redac­ción de los pliegos y de la conformación de los Entes reguladores: dividir los mo­nopolios no naturales, crea­dos sin fundamento sólido durante la gestión estatal; aumentar la competencia y controlar el cumplimiento de los parámetros de calidad fijados para el servicio de re­ferencia. En realidad, cuan­do ha dividido monopolios, ha creado duopolios que se cartelizan. Por eso, no hay competencia sino comple­mentación para solicitar (y obtener) aumentos de tarifas o nuevas prebendas.

·Los Entes re­guladores encargados del control de las actividades privatizadas fueron creados (algunos por Ley y otros por Decreto) con posterioridad a la venta o entrega en concesión, por indica­ción de los organismos fi­nancieros internacionales. Actualmente el mismo Banco Mundial recomien­da, vista la experiencia ar­gentina, crear y fortalecer los entes de control antes de iniciar el proceso de privatización.

·Los entes de control creados por decreto se han "politizado". En ellos, los directores son de signados por el Poder Eje­cutivo. Al principio estu­vieron dirigidos por técni­cos expertos en la temática pero luego fueron reemplazados por políticos y eco­nomistas. El argumento utilizado fue que se acerca­ba el periodo de renegocia­ción y ésta es "una activi­dad eminentemente política y económica”.

·Los entes no cumplen su función de control de la calidad de servicio y defensa de los usuarios. Las multas aplicadas (a excepción de la san­ción a Edesur luego del “gran apagón") no han sido concordantes con la sensación de baja calidad y de indefensión que tiene la opinión pública. Esto se de­be fundamentalmente a que el control se realiza so­bre la base de la información aportada por el contro­lado, reproduciéndose de este modo el mecanismo de "captura del Estado".

·Cuando las prestadoras alcanzan la “frontera de producción" (máximo posible con los recursos actuales), se buscan nuevas fuentes de ingre­sos mediante la obtención de contratos para realizar obra pública o se desguarnecen sectores menos renta­bles para dar servicio a la "demanda solvente". Los ferrocarriles han cerrado múltiples ramales que ser­vían a pequeñas poblaciones, aunque resultaran úni­co medio de transporte. El Ferrocarril Mitre, que sir­ve a la zona norte del Gran Buenos Aires, brinda ex­celente y casi lujoso servicio y el Ferrocarril Sarmiento, del mismo propietario, provee servicios de muy baja calidad a la población menos pudiente de 1 zona oeste. En Subterráneos, la línea E tenía la flota más moderna aunque en ella viajaban escasos pasaje­ros hacia la pauperizada zona sur: los vagones se en­cuentran ahora en la línea D, cuyo caudal de pasaje­ros aumentó exponencialmente con la extensión de su recorrido (sufragada por el erario) y sirve a la más acaudalada zona norte de la ciudad de Buenos Aires.

 

El cambio de conceptualización de los servicios en red

 

En la gestión privada se observan marca­das diferencias conceptuales con respecto a la gestión estatal de los servicios en red. En ellos, el salto de la lógica económica estatal (operar sin déficit) a la privada (maximizar beneficios) fue violento.

Por otra parte, los actuales técnicos en electricidad y gas admiten con asombro la solidez y la capacidad excedente de las antiguas instalaciones, di­señadas para "brindar servicio a cualquier costo". Las actuales están al límite, porque el objetivo actual es prestar el menor servicio que sea posible sin sancio­nes, al menor costo". El alto grado de "redundancia" en las redes (duplicación o triplicación de la capaci­dad necesaria) y la baja carga de ocupación del siste­ma permitían que, ante una falla, se repusiera el servi­cio trayendo gas o energía de otro sector de la red mediante un desvío o "by-pass". La saturación actual de las redes ("seguridad magra" [21]) impide que ante un fallo (ejemplo arquetípico, apagón de 1999) se pueda derivar el servicio por otro sector del sistema.

Por otra parte, durante la gestión estatal era frecuente la falta de servicio. Los grandes consu­midores eran penalizados con tarifas más altas, pro­curando bajar el consumo y empleando una lógica de distribución de recursos escasos. También se eximía del pago a no pocos clientes, como los empleados (presentes y pasados) de las empresas y muchas enti­dades de bien público. La mayoría de los servicios te­nían "precios políticos" fuertemente subsidiarios. Además, el nivel de tolerancia al fraude y a la evasión ("enganchados" a la electricidad o al teléfono, altera­ción de los medidores de gas) era elevado: se conside­raba que todos los habitantes tenían derecho a gozar de servicios "de utilidad pública", los pagaran o no, aplicando la lógica de "derecho universal de acceso”. Con la gestión privada, resalta el diametral cambio de lógica tanto en la operación del sistema co­mo en la prestación del servicio. Se persigue el fraude, se buscan nuevos clientes, los grandes consumidores obtienen rebajas y rige la lógica mercantil de maximi­zación de beneficios y oferta a la demanda pudiente.

 

La sociedad capturada y su futuro

 

Desde el punto de vista de la estructura de oportunidades para la aparición de fenómenos de corrupción, vemos que en los casos analizados se presentan todas las "ocasiones" juntas: las concesio­nes, las regulaciones, las financiaciones, las autori­zaciones y controles, el mercado de dinero, los mo­nopolios y oligopolios, la apropiación de recursos públicos en beneficio privado, los proveedores y contratistas del Estado y el intercambio de poder por dinero (y no olvidemos que, como alguien dijo, "poder es impunidad").

Agreguemos que al momento de la priva­tización los servicios públicos eran considerados el paradigma de la organización clientelizada (donde imperaban el nepotismo y la ineficiencia) y también los principales focos de despilfarro y corrupción. También se había instalado en la sociedad la idea de que la privatización traería competencia a esos mo­nopolios naturales o creados por el Estado.

Otra característica de la estructura de oportunidades señalada por Caciagli para el caso ita­liano se observó con claridad en la Argentina: la exis­tencia, durante un periodo prolongado, de un gobier­no del mismo signo [22]. En Italia se trató de una coalición de centroizquierda (Democracia Cristiana y Partido Socialista Italiano) [23]. En la Argentina se trató de una coalición de centroderecha (Partido Jus­ticialista y Ucedé) que, a través de la reforma consti­tucional de 1994, permitió que el presidente Menem gobernara diez años consecutivos.

Las intervenciones de los EE.UU. para presentar reclamos o quejas sobre el funcionamiento de las actividades privatizadas fueron reiteradas, a partir del escándalo denominado "Swiftgate" en 1992, y de la imposibilidad de intervenir en la licita­ción de la aerolínea y los teléfonos, ya que, por ley, las firmas tienen prohibido dar sobornos, a diferencia de las de países miembros de la CEE, que pueden in­cluir en sus balances los montos destinados al cohecho como costos o inversiones.

Juntamente con sus socios extranjeros, al­gunos empresarios nacionales de larga trayectoria co­mo proveedores estatales lograron mantener sus po­siciones de privilegio venciendo en licitaciones con pliegos à la carte y renegociando a voluntad y en su provecho los contratos acabados de firmar; concre­tándose así la figura de "captura del Estado" que des­criben Helíman et al.

No obstante, en el caso argentino no es­tuvo presente una de las características de los actos corruptos sobre la que los expertos concuerdan, el secreto. En efecto numerosos políticos, sindicalis­tas, funcionarios, empresarios y jueces, de humilde cuna y sin éxitos profesionales conocidos, pasaron a ocupar el lugar de las vedettes del cine y los de­portes en las revistas de chismes. Algunos de ellos fueron denunciados y procesados luego de aparecer en la página central de alguno de estos semanarios, mostrando sus fastuosas casas, campos, automóvi­les y hasta guardarropas. Este exhibicionismo de la última década, a nuestro juicio, se combinó con el empeoramiento del contexto económico y provocó un cambio en la sociedad que, de la tolerancia a la corrupción, pasó a la crítica.

En efecto, a partir de 1995, comenzó un proceso de declinación del empleo y pérdida del poder adquisitivo de la clase media que, en muchos casos, provocó el empobrecimiento e incluso la ex­clusión social. Las restricciones en los presupuestos de casi todas las familias medias contrastaron fuer­temente con la ostentación rayana en lo obsceno de ciertos empresarios y "servidores públicos”.

Esta situación desigual se convirtió en una cuestión socialmente problematizada que ter­mino en un escándalo mediático. Los ciudadanos y la prensa se convirtieron, a falta de voluntad de control judicial, en elementos de control social de la corrupción. La denuncia, enjuiciamiento y pri­sión de quien había dirigido a la gigantesca obra so­cial de los jubilados (PAMI) fue la primera de una serie que, hasta hoy, le ha costado la libertad (al menos por un tiempo) incluso al ex presidente Me­nem, detenido por orden de uno de los jueces que, presuntamente, propuso él mismo para asegurarse su propia tranquilidad y la de sus colaboradores. En estos aspectos de la corrupción habrá que espe­rar el desarrollo de los acontecimientos antes de poder asegurar si se trata del comienzo de una de­puración seria, al estilo mani pulite o de un ejerci­cio de gatopardismo.

Sin embargo hasta ahora no se ha habla­do de la revisión de los leoninos contratos de pres­tación de servicios de utilidad pública. Peor aún, re­cientemente, a muchos prestadores se les han licua­do sus pasivos con el nuevo tipo de cambio, aunque sólo unos pocos tenían problemas de solvencia, re­pitiéndose así el proceso de nacionalización de la deuda privada que se había operado en 1982.

Varios países europeos abogan por la aprobación de nuevos créditos a la Argentina, des­tacando la crisis que atraviesa el país, pero sopesan­do simultáneamente la fuerte disminución de las re­galías obtenidas por la explotación de las empresas argentinas privatizadas [24]. El caso paradigmático es Repsol-YPF, pero las estadísticas más recientes señalan una marcada baja de la facturación de los servicios en general, incluso los considerados "im­prescindibles" como electricidad, gas y teléfonos.

En medio de una situación económica y social considerada por los estudiosos como la más grave de la historia, la ciudadanía capturada por los prestadores de servicios (supuestamente de "utilidad pública') espera, pero ya no pacientemente sino fuer­temente movilizada, que la situación se revierta.

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        Notas:

 

[1] Se considera que las dos primeras privatizaciones (ENTEL y Aerolíneas) son las más desfavorables para el Estado y los usuarios, a causa de la falta de expe­riencia. No obstante, el mi­nistro Dromi es considera­do uno de los constituciona­listas argentinos más exper­tos y el secretario de O. y S. Públicos Barra, que mane­jaba los aspectos jurídicos de las privatizaciones, lue­go de finalizar su gestión pasó a ser miembro de la Corte Suprema; luego Mi­nistro de Justicia y Auditor General de la Nación. [2] Fuente: "El modelo pri­vatizador", artículo firmado por Rodolfo Barra. Diario La Nación, 3 de ju­nio de 2001, pág. 16. [3] Resulta más económico destacar lo que aún no se privatizó: el Ente de Yacy­retá; la Comisión Nacional de Energía Atómica; el Banco de la Nación; el 49% del Banco Hipoteca­rio; el 16% de los ferroca­rriles de carga, el 30% de la Caja de Aborro y Segu­ro; el 20% de Interbaires (tiendas libres de impues­tos de los aeropuertos), el 55% de Edcadassa (depósi­tos fiscales de los aeropuer­tos); el 49% de la Central Hidroeléctrica Dique; el 26% de la Central Hi­droeléctrica de Piedra del Águila y el 30% de la Central Térmica Güemes. [4] Fuente: "El modelo pri­vatizador", Op. Cit El subrayado es nuestro. [5] Entre los estudiosos se acuerda que, si se suman los empleados de planta con los contratados y los que prestan servicio en empresas subcontratistas, se alcanza o supera la cifra de trabajadores previa a la privatización. La principal diferencia es la falta de es­tabilidad en el puesto, los menores salarios y la exen­ción de aportes patronales a la seguridad social. [6] Belligni, S. “Corruzio­ne e scienza politica: una riflessione agli inizi". Teo­ria Politica, 1987, 1. [7] Sería una “traición a la confianza social". Cuando un hecho corrupto ocasiona un escándalo mediático", éste puede ser considerado una forma de control so­cial. Cfr. Jiménez, F., De­trás del escándalo político. Opinión Pública, dinero y poder en la España del si­glo XX. Tusquets. Barcelo­na. 1995.pp. 14-15. [8] Cazzola, F. “Della Co­rruzione. Fisiología e pato­logía del sistema politico". Citado en Caciagli, M. “Clientelismo, corrupción y criminalidad organiza­da". Cuadernos y Debates N0 60. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1996.

[9] Pizzorno, A. “La Co­rruzione nel sistema politi­co”. Citado por Caciagli, M. Op. cit

[10] Belligni, 5., Op. cit. [11] “Sin conciencia de ile­galidad, y aún más, de ile­gitimidad y de ilicitud, no hay corrupción". Caciagli,M. Op. cit, pág. 62. [12] Caferra, V Il sistema della corruzione. Le ragio­ni, i soggetti, i luoghi. La­terza. Roma - Bari. 1992. [13] Sapelli, G. Cleptocra­zia. II 'meccanismo uni­co de la corruzione tra economia e política. Feltrinelli. Milán. 1994. [14] Vanucci A. "La corru­zione nei sistemi democra­tici. Alcuni spunti per un'a­nalisi comparata". Citado en Caciagli, M. Op. Cit [15] Hellman, J.,Jones, G. y Kaufmann, D. "'Seize the State, Seize tbe Day'. State Capture, Corruption aud Influence in Transi­tion", Policy Research Working Paper. The World Bank. World Bank Institute. Governance, Regula­tion and Finance Division. Septiembre 2000. [16] Los beneficios netos declarados por YPF-Repsol y Telefónica, para el pri­mer trimestre de 2001 as­cienden, entre ambas em­presas, a U$S 900 millones. [17] Una de las criticas a la gestión estatal de los servi­cios públicos estaba preci­samente dirigida a los exa­gerados sobreprecios que el gobierno abonaba (amén de los intereses punitorios y las multas por mora en los pagos) a sus proveedores. Estos, a su vez, afirmaban que, en el contexto de inflación imperante desde los '70, y ante la habitual de-mora del gobierno en los pagos, debían aumentar en cierta medida sus coti­zaciones iniciales para ha­cer frente al "impuesto in­flacionario". El retraso de los desembolsos originó múltiples acciones judicia­les que el Estado nacional perdía religiosamente, de­biendo pagar no sólo las sumas exigidas, actualiza­das y con intereses sino también las costas del jui­cio y los exorbitantes ho­norarlos de los abogados, procedimiento denomina­do, a la época "industria del juicio".

[18] Cfr. Calvo, A., "Pri­vatizaciones y Captura del Estado". Ponencia presen­tada en el Congreso del CLAD. Noviembre de 2001.

[19] En Subterráneos, el ganador conspicuo contra­tista de obras de infraes­tructura, venció a través de un ingenioso proceder: en la oferta omitió consig­nar si el subsidio solicitado incluía o no el IVA. Ante el empate técnico y econó­mico, el actual concesiona­rio fue consultado sobre ese particular (el otro com­petidor declaraba "no in­cluir el IVA") y respondió que su oferta silo incluía. [20] Argumento esgrimido para destacar la necesidad de privatizar [21] Walter j y Calvo, A. "Las organizaciones de se­guridad magra: el gran apagón de Edesur". Po­nencia presentada al Con­greso Latinoamericano de Sociología. Mayo de 2000. [22] Caciacli, M., Op. cit. [23] Alianza que se man­tuvo en el poder mientras duró la guerra fría y exis­tió el temor de que el Par­tido Comunista Italiano (el más grande del mundo fuera de la Unión Soviéti­ca) subiera al poder esta amenaza terminó con la caída del Muro de Berlín y la subsiguiente disolución de la URSS.

[24] No olvidemos que la mayoría de las vencedoras en las privatizaciones son empresas estatales de países europeos. 


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